Του Θανάση Γλαβίνα*
Το ελληνικό Σύνταγμα, ως ένα κείμενο συνοπτικό μεν πολύ ουσιαστικό δε, περιέχει συγκεκριμένες και επαρκείς, ως προς το περιεχόμενο τους, διατάξεις σχετικά με τη διαμόρφωση της αυτοδιοικητικής διαίρεσης της χώρας.
Συγκεκριμένα η κατοχύρωση του θεσμού της τοπικής αυτοδιοίκησης στο ελληνικό Σύνταγμα (στο εξής Σ.) βασίζεται στο άρθρο 102 το οποίο και προβλέπει τη λειτουργία οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης (ΟΤΑ στο εξής) δύο βαθμίδων, πρώτου και δευτέρου, οι οποίοι είναι επιφορτισμένοι με τη διαχείριση των τοπικών υποθέσεων. Οι ΟΤΑ απολαμβάνουν επίσης διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια (άρθρο 102 παρ. 2 Σ.) ενώ ασκούν δημόσια εξουσία λόγω των παραχωρημένων αρμοδιοτήτων από την κρατική διοίκηση. Επίσης οι ΟΤΑ είναι επιφορτισμένοι κατ’ αποκλειστικότητα με τη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων (άρθρο 102 παρ. 1 εδ. β΄ Σ.). Η αρμοδιότητα αυτή ανήκει λόγω εγγύτητας και γνώσης των ιδιαιτεροτήτων και ειδικών συνθηκών της κάθε περιοχής στους ΟΤΑ καθώς οι τελευταίοι διαθέτουν το τεκμήριο αποτελεσματικότερης αντιμετώπισης των τοπικών ζητημάτων τα οποία συνδέονται στενά με τα συμφέροντα των δημοτών της κάθε περιοχής.
Η εκ τους συντάγματος κατοχυρωμένη αρμοδιότητα των ΟΤΑ για τη διαχείριση των τοπικών υποθέσεων απαιτεί στο πλαίσιο της αποκέντρωσης (άρθρο 101 παρ. 1 Σ.) τη διαίρεση της χώρας σε γεωγραφικές περιοχές. Ειδικότερες ρυθμίσεις ως προς την οργανωτική διάρθρωση των ΟΤΑ περιλαμβάνει το άρθρο 101 παρ. 2 Σ. το οποίο προβλέπει συγκεκριμένα κριτήρια για τη διοικητική διαίρεση της χώρας, δηλαδή τις γεωοικονομικές, κοινωνικές και συγκοινωνιακές συνθήκες (βλ. ΣτΕ 1067/2016, σκ. 9-10). Καθιερώνεται επομένως μέσα από τη διάταξη αυτή υποχρέωση του νομοθέτη να λαμβάνει υπόψιν του τις παραπάνω συνθήκες, που αποτελούν τοπικά δεδομένα με μία έννοια, προτού προβεί σε οριστικές αποφάσεις για τη διαμόρφωση του διοικητικού χάρτη της χώρας, δηλαδή τoν τελικό καθορισμό των ορίων, της έκτασης και της έδρας των Δήμων και των Περιφερειών της Χώρας που αποτελούν τις κύριες μορφές δράσης της τοπικής αυτοδιοίκησης στην Ελλάδα.
Η σχετική συνταγματική ρύθμιση του άρθρου 101 παρ. 2 Σ. έχει δεσμευτικό χαρακτήρα και δεν αποτελεί απλή κατευθυντήρια διάταξη. Στο πλαίσιο αυτό τεκμαίρεται ότι πέραν της δυνατότητας του κοινού νομοθέτη να μεταβάλει την εκάστοτε διάρθρωση των ΟΤΑ στην ελληνική επικράτεια μέσα από τη σύσταση, συνένωση ή κατάργηση ενός ΟΤΑ, υφίσταται και η προτροπή προς τον διαρκή αναπροσδιορισμό της διοικητικής διαίρεσης της χώρας ενόψει των διαρκώς μεταβαλλόμενων συνθηκών της σύγχρονης εποχής. Προτείνεται μάλιστα η ανά δεκαετία επικαιροποίηση των εδαφικών ορίων των Δήμων ώστε να επιτυγχάνεται η προσαρμογή στα νέα δεδομένα και η διόρθωση ενδεχόμενων «ανορθογραφιών». Απώτερος σκοπός η δημιουργία ομοιογενών ΟΤΑ με κοινά οικονομικά, πληθυσμιακά, κοινωνικά αλλά και μορφολογικά χαρακτηριστικά ώστε να δημιουργείται μία λειτουργική «ανοικτή πόλη».
Εξάλλου, ο νομοθέτης κατά τη διαμόρφωση του διοικητικού χάρτη της χώρας, για τον οποίο διαθέτει ευρύ πεδίο ευχέρειας, έχει επιπλέον υποχρέωση στην περίπτωση των νησιωτικών και ορεινών περιοχών και με βάση την ειδική αναφορά του άρθρου 101 παρ. 4 Σ. να εφαρμόσει διαφορετικά κριτήρια λαμβάνοντας υπόψιν επιμελώς τις ιδιαιτερότητες που χαρακτηρίζουν τις εν λόγω περιοχές και οι οποίες επιβάλλουν, σύμφωνα με το Σύνταγμα, μία ειδική μεταχείριση σε σύγκριση με αστικές και πεδινές περιοχές για την αντιμετώπιση των προβλημάτων που αντιμετωπίζουν και συνεπακόλουθα την καλύτερη ανάπτυξη των περιοχών αυτών. Η τελική στάθμιση και επιλογή του νομοθέτη πρέπει να βασίζεται συνολικά και συνδυαστικά σε όλα τα παραπάνω κριτήρια καθώς ενδεχομένως η παράλειψη ενός εξ αυτών, ιδιαίτερα π.χ. της ορεινότητας μία περιοχής, να δημιουργούσε ζήτημα παραβίασης του Συντάγματος. Χαρακτηριστικό είναι μάλιστα ότι η γεωγραφική ιδιομορφία της χώρας, δηλαδή η νησιωτική και ορεινή διάρθρωση της, αποτέλεσε την αναγκαία συνθήκη, ήδη από την αρχαιότητα, για τη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων των περιοχών αυτών από τους άμεσα ενδιαφερόμενους κατοίκους και όχι από κατοίκους περιοχών με διαφορετικά χαρακτηριστικά. Η διοικητική διάρθρωση των ΟΤΑ πρέπει να χαρακτηρίζεται από συνοχή υπό τη βάση του παραπάνω πλαισίου κριτηρίων ώστε να είναι πρακτικά εφαρμόσιμη η αποτελεσματική διοίκηση των τοπικών τους υποθέσεων σύμφωνα με τις συνταγματικές διατάξεις.
Η εκάστοτε κοινοβουλευτική πλειοψηφία οφείλει να λαμβάνει υπόψιν της τις συνταγματικές επιταγές ώστε να αποφεύγονται ρυθμίσεις που τίθενται προς ικανοποίηση ιδιοτελών σκοπών και συμφερόντων. Η σημερινή διαμόρφωση των γεωγραφικών ορίων των ΟΤΑ α΄ βαθμού διαθέτει χαρακτηριστικά παραδείγματα νομοθετικής αβλεψίας. Οι μελλοντικές πρωτοβουλίες προς ρύθμιση των σχετικών ζητημάτων χρειάζεται να λάβουν υπόψιν τους περισσότερο τις σχετικές συνταγματικές επιταγές του άρθρου 101 παρ. 4 και 102 του ισχύοντος Συντάγματος.
*O Θανάσης Γλαβίνας είναι Δικηγόρος Θεσσαλονίκης (Μ.Δ.Ε. Συνταγματικού και Ευρωπαϊκού Δικαίου, L.L.M. Bonn) και Υπ. Διδάκτορας στη Νομική Σχολή του Δ.Π.Θ.
